近年来，支持区域经济发展等国家级战略决策不断出台，各地工商机关为用好用足政策促进地区经济社会发展，纷纷出台一系列规划、制度、意见和措施，对国家政策进行细化或制定具体落实措施。这些措施多以规范性文件的形式出现。 笔者认为，此类规范性文件属于授益性规范性文件。随着政府职能转变，授益性规范性文件在行政管理领域将扮演越来越重要的角色，此类规范性文件的审查也成为各级工商机关法制机构需要加强研究的重要课题。 一、授益性规范性文件的概念与特征 行政法理论根据行政行为的内容是否对行政相对人有利，将行政行为划分为授益性行政行为和负担性行政行为。其中，授益性行政行为是指行政主体为行政相对人设定某种权益或免除某项义务的行政行为。授益性规范性文件属于授益性抽象行政行为。 一般情况下，授益性规范性文件具有3个特征： 1.授益性。授益性规范性文件属于授益性行政行为，赋予行政相对人某种权益或者免除行政相对人某项义务，没有为行政相对人增设义务。 2.反复适用性。授益性规范性文件属于抽象性行政行为，可以作为行政主体实施具体行政行为的依据，在一定范围内反复适用。 3.限制撤销性。根据信赖保护原则，行政相对人因授益性规范性文件享有的权益行政机关不得随意撤销，除非不撤销将明显损害公共利益。行政机关应当在给予合理补偿的基础上予以撤销。 二、授益性规范性文件审查标准 授益性规范性文件与负担性（损益性）规范性文件有明显区别。因此，在审查授益性规范性文件时，不仅要坚持规范性文件审查的通用标准，而且要针对授益性规范性文件的特点进行审查。具体而言，审查授益性规范性文件应当坚持“三不得、一必须”的标准。 1.不得与上位法相抵触。 制定规范性文件不得与上位法相抵触，这是规范性文件审查的基本标准。对于授益性规范性文件审查而言，不得与上位法相抵触包括3层含义： 一是制定授益性规范性文件不得违反法律、法规和规章已有的明确规定。如，法律规定对某种违法行为必须予以行政处罚的，制定授益性规范性文件不得规定不予处罚。 二是法律、法规和规章没有规定的，行政机关应当在其行政职权范围内制定授益性规范性文件，不得超越职权、越权行政。 三是法律、法规和规章对某一行政管理事项仅有原则性规定，或者规定一定裁量幅度的，行政机关可以在职权范围内，根据实际情况予以细化或制定合理的裁量标准。 2.不得与国家方针政策和上级明确要求相矛盾。 行政机关制定授益性规范性文件应当符合国家的大政方针和上级特定要求。如，我国正在重点治理高污染、高耗能行业，那么行政主体就不得以规范性文件形式给予高污染、高耗能企业继续扩大产能的优惠政策，只能引导其通过产业改造升级来转变发展方式。 3.不得实行差别待遇厚此薄彼。 制定授益性规范性文件应当符合公平公正的基本原则，设定公正的准入条件，给予行政相对人平等的机会。 4.授益的条件和内容必须明确可操作。 制定授益性规范性文件的目的是赋予行政相对人某种权益或解除某项义务。如果授益的条件、标准、内容不明确，不具备可操作性，行政相对人将无所适从，不仅该授益性规范性文件无法达到目的，还会损害政府部门的形象和信誉。 三、审查授益性规范性文件需要注意的问题 1.要正确处理先行先试与依法行政的关系。 国务院出台《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》和《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》等战略决策，授权福建省和厦门市在体制机制创新和对台交流合作等领域实行行政管理事项先行先试。授益性规范性文件具有高效、简便、灵活等特性，往往成为地方政府和各职能部门先行先试与制度创新的有力载体。 规范性文件审查部门在审查此类授益性规范性文件时，应当处理好先行先试、制度创新与依法行政的关系。 首先，先行先试应当在合法授权的范围内进行。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调，不允许以违反法律、牺牲依法行政为代价搞行政管理体制改革。因此，改革创新要在法律、法规的架构下进行，如果要突破法律、法规，必须取得上级有关部门的合法授权，否则就是违法行政。其次，对于国务院授权的体制机制创新和对台交流合作领域内的先行先试，审查部门应当适度放宽对制定依据的要求和限制。 2.要始终坚持信赖保护原则，不能朝令夕改。 行政法上的信赖保护原则要求行政主体确保行政管理活动具有明确性、稳定性和连贯性，不得随意变更和撤销。规范性文件审查部门在审查过程中应当严格把关，一方面，在制定授益性规范性文件时，重点审查授益性条款的普遍适用性和可持续适用性；另一方面，修改和废止授益性规范性文件时，规范性文件审查部门也应当予以审查，只有在损害公共利益、不符合客观实际需要或违反上级新政策的情况下，才能修改或撤销授益性规范性文件。一旦发现违反信赖保护原则的情形应当及时予以纠正。 3.要健全完善授益性规范性文件的制定与效果评估审查机制。 闭门造车制定的文件，往往成为空中楼阁，不仅无法造福于民，还会极大地浪费行政资源。因此，政府及其职能部门应当完善授益性规范性文件的制定与公开机制，通过召开座谈会、网上征集等形式广泛征求社会意见；文件公布后应当以多种形式向社会公众进行宣传；实施一段时期后，还应进行效果评估。目前，规范性文件审查部门并未涉及文件的制定过程和实施过程，笔者建议审查部门逐步加强对授益性规范性文件的制定过程和实施后效果评估程序的审查。
