只限北宋元丰之前，其实差别也不大
1.知县和县令，最高从5品上，通常上县从6品上，中县下县从7品上，有些下县从7品下
都是一个县的最高民政和刑政长官，区别是，京官，幕职官，朝官任县令的称呼知县也叫知县事，普通的只能称呼县令。如果一个县里有禁军，知县或县令可以兼兵马都监，是可以兼不是必须兼。散官宣教郎及以下不能叫兵马都监，要叫监押。
行文称守宰，下级在家称长吏，见面尊称师帅，下属间互相用县司代称，不能用错。如果是差遣，叫知县兼军使。
2.县丞，通常2人。最高从7品上，上县从8品上，中下县正9品上，有些下县正9品下
仁宗天圣年以后有县丞，2把手。最低必须是进士出身的幕职官才可以做，2个条件必须满足。京官担任就不能叫县丞，叫知县丞事，这个官不是必须有。不称呼县丞，称呼知佐。
3.主簿，最高从8品上，最低从9品上
不满1千户的县，主簿由县令兼职；不满400户，主薄兼任县令，实际上都有主薄。县里没有主薄过目签字的所有文书都不作数。
4.县尉，最高从8品下，最低从9品下
2人，分东尉和西尉，就是成东派出所和成西派出所。警察管的他都管，如果有民兵也管民兵，民兵叫弓手。和主薄一样称呼县佐。
5.镇寨官（平行与县）官位等同所在县尉
如果这个县是一等县或者很繁荣的县，就有这个官。管消防，收酒税，县里管不着。也兼警察，抓到人送县尉，只抓不审。相当于城管。这个分大寨子叫监镇。2人一文一武，文的管拦路收税记账，武的管消防抓人。小寨子从稍微小点到烽火台那么大包括知寨，寨主，知关，知堡。有多少个寨子就有多少个这样的官。
6.庙令，庙丞，庙主薄（平行与县）官位等同所在县官
如果县里有寺庙，就有这些官。行政上归县，就是吃县里的财政，收入单独核算，类似事业单位。如果是知县，就可以兼庙令，这时候就不能叫庙令了，敢叫庙令送你蹲班房，叫管勾庙事。庙主薄管修理维护庙宇，是实际的管理人。
以上是县里的官，实际中没有兼职，有点职位比如县尉至少有2个。没办法，吃财政的人太多了。
下面是吏，不是官了，是吏，类似签订终身合同临时工，可以世袭。这些人和官不一样，数量相当庞大。
1.押司，整理文书，比如案卷什么的，就是类似秘书。人数很多，身份上和衙役一样，衙役也可以叫押司，由于和衙役比有文化的多，所以地位上高于衙役。
2.录事，相比贴司的文书算是比较高级的文书员。
3.手分，就是差役，不光是抓人那种，干体力活儿的也算。人数相当多。
4.贴司，不是职位的名字，是部门的名字，负责写文书。不光有政府合同工，还有官员私人雇佣。
5.县学长，小长，教喻。都是县教育局的，人数很多，管教育和考试学籍什么的。
6.监当，就是税务局。这个部门很大，茫茫多的工作人员，通常数不过来，因为很好理解我只写名字
监仓（税务局出纳记账），监门，监茶，监盐，监酒（这个监酒收到是城里的酒税，城外的归镇寨官拦路收），监税（收个体户小商贩的），监坑冶，监库务，监粮料，监作院。
基本就这么多了。

我国古代，长期存在着吏胥制度。
　　所谓吏胥，不少古代学者理解为吏与胥，以为大体相当于《周体·天官叙官》中的“府、史”与“胥、徒”，二者地位有高下之别。但唐宋以后这二字多连用，作“吏胥”、“胥吏”，在正式文书中则作“吏员”或“吏”。主要指的是中央和地方官府中，在官员指挥下，负责处理具体政务，特别是经办（整合、保管、查检、具体处理）各类官府文书的低级办事人员[4]。仅大体相当于《周礼》中的“府、史”。他们主要是具有一定文化水平的平民，作为承担国家“役”的一种，由官府直接选拔，或考以吏能后录用，被称作“庶人之在官者”。因而在身份上便与一般经科举，考经学、诗赋入仕的官员，截然不同，政治、社会地位都相当卑下；但由于经办各类官府文书，事涉人事、刑狱、钱谷等，熟悉王朝法、例，在当时种种条件下，他们必然又不同程度地握有一定权力甚至是相当大的权力。清梁章钜《制义丛话》卷七引杨芸士曰：“……胥吏……，后世上自公卿，下至守令，总不能出此辈圈（，纽也）。刑名簿书出其手，典故宪令出其手，甚至于兵枢政要，迟速进退，无不出其手。使一刻无此辈，则宰相亦束手矣。”这话虽有夸张，但足可证明，地位卑下的吏胥确实握有不可忽视的权力。
　　本文所论述的，便是这一特殊对象在唐宋以后统治机构中所发挥的特殊作用，和当时政治、社会背景下所形成的官、吏制衡机制。

　一
　　对于吏胥，唐宋以后予以严厉抨击，以至咒骂的言论、文章，不胜枚举。主要指责他们利用职权，蒙蔽官员，舞文弄法，贪污受贿，敲诈勒索，为害极大。
　　宋叶适说：“……吏胥之害，从古患之，非直一日也，而今为甚……”
　　明黄宗羲说：“盖吏胥之害天下，不可枚举。”
　　清储方庆说：“今天下之患，独在胥吏。”
　　可是为什么这一制度始终无法废除或彻底改革？直到清末，李慈铭仍在说：“盖国朝胥吏，偷窃权势，舞弄文法，高下在心，实以黑衣**之流，而操天下之大柄。……此最国家之一蠹也。”原因何在？
　　原来这一吏胥制度具有一种特殊机制，它的存在、延续，是古代君主专制制度下，伴随社会经济、文化的进一步发展，不以人们意志为转移的必然结果。
　　如所周知，我国古代社会，幅员辽阔，人口众多，民族复杂，经济、文化发展缓慢，各地交通联系薄弱，可是政治上实行的却是君主专制制度。如何方能进行有效统治？首先，当然是向各地区、各部门委派官员。其次，为防止官员各行其是，特别是地方官员分裂割据，以保证全国政令的统一，和以皇帝为首的最高统治集团之意志得到贯彻实行，这一统治集团便要针对全国千差万别，千变万化的情况，不断颁布大量的法，要求各地区、各部门官员严格遵守。唐宋以后，社会经济、文化发展越快，社会面貌变化越大，新事物出现越多，与之相应的法也就越大量地颁布。
　　关于君主专制制度与法的这一关系，明顾炎武清楚地说：“……后世……尽天下一切之权而收之在上，而万几之广，固非一人之所能操也，而权乃移于法。于是多为之法以禁防之。”
　　在他以前，宋叶适论及宋代君主专制制度也早说过：“国家因唐、五季之极弊，收敛藩镇，权归于上，一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之也。欲专大利而无受其大害，遂废人而用法，……”

　可是当时毕竟还谈不上是法制社会，所以所谓“多为之法以禁防之”或“废人而用法”，其主要目的就不在于规范全国广大人民的行为（在自然经济占统治地位的社会里，绝大多数人民是文盲，“死徙无出乡”，实际上被紧紧束缚在土地上，也没有或基本上没有“多为之法”以规范其行为之必要），而是为了限制官员各行其是。
　　宋神宗曾明白说：“天下守令之众至千余人，其才性难以遍知，惟立法于此，使奉之于彼，从之则为是，背之则为非，以此进退，方有准的，所谓朝廷有政也。”
　　明顾炎武则从另一个角度出发说：“法令者，败坏人材之具。以防奸宄（指贪官等）而得之者十三，以沮豪杰（指有才干，想有作为的官员）而失之者，常十七矣。”又说：“今之君人者，……（对地方长官）人人而疑之，事事而制之。科条文簿，日多于一日；而又设之监司，设之督抚，以为如此，守令不得以残害其民矣。不知有司之官，凛凛焉救过之不给，以得代为幸，而无肯为其民兴一日之利者。民乌得而不穷，国乌得而不弱！”
　　很明显，这是反对“废人而用法”的言论，虽有很大夸张，但从中却可看到，君主专制制度下“多为之法以禁防之”的主要对象是官员，这与宋神宗的话比起来，角度、态度虽正好相反，然就这一问题言，二者则是一致的。
　　可是对于最高统治集团来说，同样重要的一个问题是：如何保证各级官员，特别是“天高皇帝远”的地方官员，确实奉行这些“法”，这些“科条文簿”呢？除了御史的纠劾，上级官府的行政监督、考课这些主要制度外，还实行了一个不可或缺的制度，同样体现保证官员奉法的机制，这就是吏胥的存在与特殊作用，尽管历代统治者，未必个个都明确认识到这一点。
　　关于吏胥制度的这一机制，明显地体现在历代官府的“判案”过程中。
　　试以唐代为例。《唐律疏议》卷五《名例》“诸同职犯公坐”条规定：
　　“诸同职犯公坐者，长官为一等，通判官为一等，判官为一等，主典为一等，各以所由为首。”

“公坐”，指并非出于私心（如因受贿而故意陷害或包庇被审判者等）而形成的工作失误。犯公坐，要受处罚，但责任不同，即所谓“各以所由为首”。意思是，这“四等官”在谁那里首先出错，谁就负主要责任，其他人等而下之。这样便形成一个判案整体。这四等官，前三等是长官、通判官、判官，都是“官”（即流官或曰流内官），第四等则是“主典”，都由流外官（当时主要指吏胥）充任。根据大量史料包括敦煌、吐鲁番文书，可以看到，在判案过程中，最初的也就是最基础的一道程序便是：在“官”的命令下，由“主典”将涉及某一案件、事务的有关资料（前后情况、问题所在等）收集齐全，整合成文书，送呈官员，供他们参考、分析；同时还需查检应该适用的法、例，提供给官员，由他们据以决断。这些就叫“检”或“检案”。由于主典熟悉法、例和本地风土好尚，有时也需在文书中直接引申提出应该如何处理的初步意见，供官员参考、斟酌，这就叫“请”。根据主典的“检、请”，判官、通判官、长官便依次下“判”，作出“判断”（如刑事案件，即判决被告是否犯罪；如犯罪，判几年等）。如果处理错了，是官员的“判断”错了，就由官员负主要责任；若是主典的“检、请有失”，主要责任就由主典承担。由此可见，“检、请”是官府在判案过程中吏胥的主要职责，而它正是官员依次“判断”的基础。水平再高的官员，如果主典提供的有关资料不齐全或法、例不准确，则所作“判断”也就决不可能正确。
　　明、清律和唐律比，在“同僚犯公罪”条，作了一点变动，规定“凡同僚犯公罪者，并以吏典（即唐律之主典）为首。首领官（即唐律之判官）减吏典一等。佐贰官（即唐律之通判官）减首领官一等。长官减佐贰官一等”。为什么作此变动？清人解释说：“承行在于吏典，故并以吏典为首。由吏典而首领，而佐贰，而长官递减一等，非以职之崇卑，为罪之轻重。盖任重者责大，官微者事劳，而署案判事，则卑者尤须慎密也。”[24]意思当是，对例行公事除要求吏典认真整理有关资料，提供法、例外，还要求他们在“承行”文书时，仔细检查，如发现“署案判事”内容有违法、例，还需建议官员斟酌修改。就是说，以此来督促吏典“慎密”，否则出了错，将遭到“为首”的惩罚。然而这样一来，实际上吏典的责任比唐代更加重了。
　　以上还是就一级官府（如县）而言的。实际上某些重要官府文书必须申报上级官府，甚至中央官府核谁。在这过程中，如明、清律规定，下级官府官员、吏典全无异议的官府文书，到了上级官府，仍然适用“同僚犯公罪”的律条，首先由这一级官府的吏典审核，检查是否合乎法、例，再经同级官员“判断”。如果“（上司）不觉失错准行者，各减下司官、吏罪二等；……亦各以吏典为首”。

二
　　可是，为什么吏胥熟悉法、例，而官员却不熟悉法、例？
　　大量史料证明，在熟悉法、例上官员与吏胥其所以存在巨大差距，主要原因有二：
　　第一，如前所述，在古代君主专制制度下，随着社会经济、文化的发展，颁布的法越来越多。不仅如此，这些法还往往“朝令夕改”，“率尔颁行，既昧经常，即时更改，……烦而无信……”。“朝下一敕，夕改一令。……殆不胜纪录”。再加上法外有例。本来制度是“法所不载，然后用例”，实际上许多时候又允许或默许“引例破法”。例又很混乱。明代是“因例生例，例愈纷而弊愈无穷”；清代是“或一事设一例，甚且因此例而生彼例，不惟与他部（指刑部以外之五部）则例参差，即一例分载各门者，亦不无歧异”。对于这些法、例，各级官府中少量的官员，是无论如何也无法熟悉的。宋代司马光曾上书说：当时不算其他机构，仅“尚书六曹条贯共计三千六百九十四册”，再加上“敕令格式一千余卷册”，“虽有官吏强力勤敏者，恐不能遍观而详览，况于备记而必行之”。至于地方上，如最基层的官员主要是知县，什么事务都负责最后决断，却只有一人，佐官也只有数人，要想熟悉各类纷杂法、例，自然更是难上加难。然而吏胥则不同。《大学衍义补》卷九八《胥隶之役》下说：唐宋以后“上至朝廷，下至州县，每一职一司，官长不过数人，而胥吏不胜其众”。明末侯方域估计：“今天下大县以千数，县吏胥三百，是千县则三十万也”；吏胥又各有分工，《明（万历）会典》卷九《到任须知》便明白记载县衙门吏胥共分吏、户、礼、兵、刑、工六房。清制同。这样，吏胥熟悉法、例就远比官员容易。再加上除君主颁定法、例外，各级官府根据法、例和具体情况，也不断颁发各类官文书；而县级官府处理刑名、钱谷等事务，又存在许多惯例（在不违反法、例前提下，经上司批准，对某些事务的特殊处理办法），这些也只有人数多、分工细的吏胥能掌握。上引《到任须知》便说：吏胥分工“如刑房专掌刑名，户房专掌钱粮，该吏承管日久，则知事首尾，容易发落”，大体便是这个意思。总之，在存在大量纷杂法、例的条件下，官员、吏胥在数量上、分工上的悬殊对比，决定了官员远不如吏胥熟悉法、例，而且这一基本状况，一般是无法改变的。
　　第二，官员其所以很难像吏胥那样熟悉法、例，还因为官员在一个部门、一个地区任职时间短，远不如吏胥长久，用叶适的话说就是：“暂而居之，不若吏之久也。”清陆世仪更夸张地说，这是“迁转不常，历官如传舍。吏人……终身窟穴公庭，长子孙而无禁”。

本来，两汉官员特别是地方长官是可以久任的，多者一二十年，有功但赐爵、增秩而不迁升。然至后代，逐渐形成官员一般约三年一任的制度，甚至更短时间即可转官迁升：“远者三年，近者数月，辄以易去”；“至有岁内再三改移，暂居官次，突不及黔，时序未更，已闻移去”。《春明梦余录》卷三四《考课》门称：明代由洪武至弘治一百余年间曾力矫此弊，实行九年三考方迁升之制，“汉唐以来所未有也”，可是后来仍未坚持下去；同上卷三四《久任》门便说：“由弘治丙辰至嘉靖辛亥，……五十六年，（吏部尚书）凡易二十八人，此后更加（“加”疑作“如”）传舍，铨部如此，他可知矣。”
　　为什么无法让官员坚持久任，而要“历官如传舍”？
　　主要原因当是为了满足他们尽快迁升，飞黄腾达的需要。这是古代士大夫、官员的剥削阶级本质决定的。
　　在汉代，由于社会经济、文化发展比较落后，士人在总人口中比例小，营求入仕者人数与官缺之间距离并不大，所以为了保证统治质量与效率，可以允许“久任”。可是到后代就不同了，特别是唐宋以后，随着社会进步，出现了矛盾：士人多，候补入官者多，而官缺少。“宋苏轼说：“今……一官缺，率常五、七人守之。”明丘浚说：“今有需次（候补）十年不得选（官缺）者，……（甚至）老死而不得一官”。在这种情况下，历代王朝为了扩大社会基础，争取士人、官员的广泛支持，一方面不断地、千方百计地增加官缺，而不惜形成庞大冗官队伍；另一方面便是缩短官员在任时间，加速历官进程，从而在增加官缺的同时，进一步增加候补者取得实缺的数目，以有利于士人入仕和在职官员较快地迁升。而久任，正好与这一措施相抵触，因而难以推行或坚持。司马光便指出：“今朝廷明知任官不久之弊，然不能变更者”，重要原因之一就是“岁月序迁，有增无减，员少人多（意即官缺少，待补用者多），无地可处。此所以熟视日久，而无如之何者也。”宋代如此，后代亦如此。前述明代前期力行“汉唐以来所未有”的九年三考叙迁之制，尽管任期还算不上很久，但最后仍渐废弃，直至清末也未再恢复，就是久任难以坚持的强证。
　　这就是说，唐宋以后，在必须得到广大士人、官员支持、效力方能存在下去的君主专制制度下，各部门、各地区官员“暂而居之”、“历官如传舍”，是必然的。
　　吏胥则不同。由于原则上是服“役”，所以任职久暂，从王朝说，很长一个时期并无明确规定；而从吏胥本人说，由于这种“役”并不需要承担沉重体力劳动，相反，倒可以借以掌握一定权力，取得一定经济收益，甚至经过若干年，履行某些手续，还有可能“出职”为官员，因而吏胥往往长期把持着自己的位子，以至父子兄弟相传。即所谓“官无封建而吏有封建”，州县“吏胥窟穴其中，父以是传之子，兄以是传之弟”。清代对于吏胥服役年限虽明确为五年，并规定“役满不退者，……皆治以法”，可是实际上役满吏胥总是“有术以逃乎法之外”，不但在清初如前引陆世仪所谓可以“终身窟穴公庭”；而且直到清末，即使朝廷控制比较严的中央和地方上省、府吏胥，役满即退者依然是“百无一、二”。

三
　　前面提到，叶适与顾炎武慨叹在君主专制制度下“废官而用吏”，“柄国者吏胥而已”，他们的话是不是事实呢？
　　否！不是事实。
　　固然，吏胥熟悉法、例，官员不熟悉，而为求政令统一，历代王朝又要求各部门、各地区严格执行法、例，则就官员与吏胥的地位言，表面上势必要得出叶、顾的结论。可是不争的事实表明，历代王朝的主要依靠力量，依然是官员；各级官府中掌大权的，依然是官员，全都不是吏胥。最突出的反映就是官员可以飞黄腾达，位居极品，物质待遇优厚，社会地位崇高，并且在处理政务中握有决断权（参前唐“四等官”判案过程自明）。吏胥则相差甚远：
　　首先，吏胥一般是“役”，是“庶人在官”，没有官品。这有一个发展过程。在唐宋，吏胥的一部分在制度上还算作官，虽然是流外官；地位最高的尚书、门下、中书三省都事、主事、令史（宋），还是流外入流者充任的八、九品的流内官。可是发展到明清，吏胥在出职前，却完全跌落成与官（包括流外官）不相混杂、交错的一个社会群体——吏或吏胥了。虽然为了调动他们的积极性，设有出职（官）制度，但出职后一般终生只能停滞在杂职小官上；纵有才干，得以升迁，其最高品秩也有限制。如即使被认为历史上吏胥地位最高的元代，后来也有“吏员出身者，秩止四品”，有时甚至是“吏人转官，止从七品”的规定。
　　其次，吏胥物质待遇十分菲薄。在宋代占吏胥绝大多数的县吏“无廪给之资”。宋神宗为防吏胥贪污受贿，行“仓法”，增加吏胥俸禄，逐渐县吏也有微薄俸禄了，但地方上的高级吏胥，俸禄也只不过等同于小官。《明（万历）会典》卷三九规定：在京各衙门吏胥俸禄，多者每月米二石五斗，少者六斗；“在外各衙门吏典（月）俸一石”。仅能勉强过日。清代对吏胥待遇没有明文规定，一般只给予微薄的“饭食银”。
　　再次，吏胥社会地位低下，早在吏胥地位比后代还略高的唐代，三省主事等虽品秩为流内八、九品，但因是吏胥，士人便拒绝充任，“皆以俦类为耻”。宋代有流内官品的吏胥，没有资格合班朝参君主，而官品比他们低的官员却可以朝参。宋太宗时有一中书省吏应科举，已及第，“上知之，令追夺所受敕牒，……因谓侍臣曰：科举之设，待士流也。岂容走吏冒进，窃取科名”。因下诏明定中央、地方吏胥禁止应科举。明、清两代吏胥地位更是等而下之。明太祖曾就科举事批示“吏胥心术已坏，不许应试”。其后限制更多，“而吏员之与科举，高下天渊矣”。清陆世仪说：“限其出身，卑其流品，使不得并于世人君子者，吏也。”钱大昕更说：“自明中叶以后，士大夫之于胥吏，以奴隶使之，盗贼待之。”清末冯桂芬仍说：“后世流品，莫贱于吏，至于今日而等于奴隶矣。”
　　最后，更重要的是，在处理政务中，如前述唐四等官，“主典”即吏胥只能整理资料，提供法、例，而无决断权。明、清吏胥原则上是“役”，就更谈不上决断权。明太祖《大诰三编·农吏第二十七》：“今后诸衙门官，凡有公事，……或亲笔自稿，照行移格式为之，然后农吏謄真，署押发放。吏本黏连卷宗，点检新旧，验看迟速，知数目之精，未尝公事主谋在乎吏。今往往正官、首领官凭吏立意，施行其事，未有不堕于杀身者也。……凡百公事，若吏无赃私，一切字样差讹，与稿不同，乃吏謄真之罪。设若与稿相同，主意乖违，罪坐官长，吏并不干。”此吏胥无决断权之明证。前引李慈铭称吏胥参与决断为“偷窃权势”，道理便在这里。
　　现在的问题是：为什么历代王朝的主要依靠力量，依然是不熟悉法、例的官员，而熟悉法、例的吏胥却不是，相反，政治、社会地位还很低？

这里明成祖对御史与吏胥的要求与评价，比较全面、准确。它有两个意思：一个是御史“有学识，达治体”，而吏胥“知刻薄不知大体”；另一个是御史“廉正不阿”，而吏胥“知利不知义”。由于御史与一般官员的素质，只有量的差异，而无质的区别，所以这段话同样可以适用于一般官员与吏胥。
　　所谓“达治体”或“不知大体”，全是指在处理政务中是否有全局眼光，是否能从整个统治利益出发的问题。“有学识”，指的就是学习、通晓《五经》、《四书》后所具备的素质。有学识，方能“达治体”；吏胥一般没学过《五经》、《四书》，所以被认为“不知大体”。前面讲到的对朝廷法、例和新颁文书，能不能和敢不敢根据具体实际情况，陈述“利害”，提出不同意见上奏，其实就是“达治体”或“不知大体”的一个反映。明世宗时，陆稳为副佥都御史提督南（南安府）、赣（赣州府）。数年中户部于正赋之外不停地向此地“加派钱粮”，针对这一问题，陆稳根据实际情况上奏，指出三府“据江西之上游，为全省之藩蔽”，但百姓贫穷，“灾患十倍他郡”，而数年以来由于种种原因，加派钱粮却增加了三分之一，“是驱之为盗也”。“自加征之命既下，富人日入于困穷，贫民多逃于巢穴（为盗）”。又说“巢盗（本地“寇盗”）出，流寇（外地“寇盗”）入，则南赣不安；南赣不安，则江西全省不得高枕而卧”。因此“恳免加派钱粮，以安人心。”陆稳既是御史，也可以算作南赣地方长官，此奏便是他们着眼大局，“达治体”，主张限制加派钱粮这一局部利益之好例。相反，如果支持加派钱粮，甚至层层加码，那便是“知刻薄不知大体”，下降到吏胥水平了。
　　明代丘浚在论述“简典狱之官”时说：“……刑狱人命所系，不可专委之吏胥。士（此指出身士人的官员）读书知义理，不徒能守法，而又能于法外推情察理，而不忍致人无罪而就死地。……吏胥虽曰深于法比，然而能知法也，而不知有法外意，苟狱文具，而罪责不及己足矣，而人之冤否不恤也。”这就是说，官员由于素质高，不仅能遵守法，而且在出现法律条文所不能涵盖的具体情况时，还能从实际出发，“推情察理”，灵活判案，而不死抠条文。丘浚把这叫做“法外意”。因为重罪案子最后仍需上级、中央核准，所以“法外意”与统一政令并不抵触。相反，只会更符合整个统治利益。而吏胥由于素质低，虽熟悉法律条文，却不懂这种“法外意”，只会表面上理解法律，这在某些情况下对正确判案和统治利益是不利的。所以判案“不可专委之吏胥”，就是说吏胥只可提供法、例或建议，最后仍需官员把关、下判。很清楚，丘浚的话是从另一角度即司法角度，反映了历代王朝其所以依然重官员，轻吏胥的原因所在。一句话，关键在于官员“读书知义理”，政治、文化素质较高，而吏胥则否。这和明成祖关于御史“有学识，达治体”，而吏胥则不然的要求与评价，精神是完全一致的。
　　其次，历代王朝其所以依然重官员，轻吏胥，还有一个主要原因，这就是鉴于二者在道德素质上存在的巨大差距。用明成祖的话说，就是前者可以做到“廉正不阿”，而后者“知利不知义”。“知利不知义”在吏胥身上的突出体现，就是通过舞文弄法，蒙蔽官员，来达到贪污受贿，敲诈勒索，中饱私囊的目的，从而给王朝统治带来不小的危害。这在本文一开始已经涉及。而官员，虽然也有不少贪赃柱法的，但比起吏胥来，总体上看，数量却要少得多，所谓“廉正不阿”，只能从这个角度理解。二者其所以存在这一差距，原因有三：第一，官员学习过《五经》、《四书》，儒家道德修养好一些，而吏胥则否。第二，官员仕途升迁没有限制，不愿因小利而影响、丧失辉煌前程；而吏胥即使出职，前程也有限，其吸引力远不如眼前财利。第三，官员俸禄丰厚，如清代为避免官员贪赃枉法，甚至于正俸之外另支付“养廉银”，外官总督、巡抚多到每年一、二万两，约相当于原俸银的一百倍，十分惊人；而吏胥俸禄微薄，甚至没有俸禄，故不得不通过贪污受贿等以养家度日。以上三者中，第一点当是最主要的原因。

　关于官员、吏胥道德素质方面的巨大差距及其形成的原因，古来论述颇多。如唐刘晏说：“士（指官员）陷赃贿，则沦弃于时，名重于利，故多清修；吏虽廉洁，终无显荣，利重于名，故吏多贪污”。这话前半段另一处作“士有爵禄，则名重于利”，更明确。宋司马光说：“府史胥徒之属，居无廪禄，进无荣望，皆以啖民为生者也。”金世宗说：“夫儒者（指当时的进士）操行清洁，非礼不行；以吏出身者，自幼为吏，习其贪墨。”元代一些官员说：吏胥“幼年废学，辄就吏门，礼义之教，懵然未知，贿赂之情，循习已著，日就目将，薰染成性。及至年长，就于官府勾当，往往受赃曲法，……盖因未尝读书，心术不正所致”。“吏人不习书史，有奸佞贪污之性，无仁义廉耻之心”。明、清类似论述更多，不备引。这些表明，官员与吏胥的道德素质，相互比较，优劣十分明显。从这一方面着眼，历代王朝也必然要重官员，轻吏胥。
　　总之，吏胥虽然发挥着督促官员奉行王朝法、例的作用，但先天的缺陷——政治、文化、道德素质的低下，又决定他们才干有限，与官员相去甚远，绝对无法取代；特别是还会利用官员不熟悉法、例等弱点，谋取私利，危害整个统治利益。比较起来，官员的优点要多得多，价值、贡献也大得多。这样，衡量利弊，历代王朝只得选择重官员，轻吏胥的总方针。一方面坚持通过吏胥以法、例限制官员处理政务上的任意性，以维护全国政令的统一；另一面，为调动官员的积极性，限制吏胥的危害作用，除了规定二者政治、待遇、社会地位上的巨大差别，使吏胥在官员面前自惭形秽，绝不敢平起平坐外，更重要的是，还赋予官员以吏胥所绝没有的、一定范围内的决断权，允许官员在不违反法、例的条件下，拥有处理政务的灵活性。此外，法、例还加重了对吏胥犯罪的惩罚：如清律规定如犯私罪，官员仅罚俸、降级、革职等；而吏胥则直接行笞、杖，如达杖六十，还需“罢役”，比官员重（官员需达杖一百，始换为革职，并不行杖）。清例还规定，吏胥“如有舞文作弊，藉案生事扰民者，系知法犯法，俱照平人加一等治罪；受赃者，计赃从重论”。其中徒以上刑虽最后需申报上司、朝廷决定，但均由本衙门官员先提出意见，意见如何，关系颇大；特别是笞刑、杖刑，还全由本衙门官员（如知县等）自行判决、执行。如宋代规定“诸犯罪，……杖以下县决之”；清代规定“……笞、杖轻罪，由州县完结”。这样，经过这一系列措施，实际上是把吏胥交给本衙门官员控制、管束了。而且为了督促官员对吏胥严加管束，如清例还规定：“司道府州县等官，不时访察衙蠹（主要指犯罪吏胥），申报该督抚究拟”，否则，如经上司或他人发觉，此官员“照徇庇例，交该部（吏部）议处”。

　综上所述，历史事实表明：历代王朝绝非“废官而用吏”，使吏胥“柄国”，而是在以官员为主要依靠力量，把吏胥交给官员控制、管束条件下，发挥着吏胥督促官员奉行法、例的特殊作用，以维护全国政令的统一。这是一种官员占统治地位条件下的官、吏制衡机制。这种机制的形成，决定因素除君主专制制度外，便是当时官、吏在政治、文化、道德上的巨大差距。任何统治集团如果忽视这一差距，破坏这种机制，不适当地抬高吏胥地位，放松对官、吏队伍素质的要求，最后必将给整个统治带来严重损失。当然，由于上节所述官员的特点与弱点，王朝即使重视这一差距，坚持这种机制，在具体运作中，一些地区、部门仍会出现吏胥操纵大权的弊端，但这绝非主流，和有意“废官而用吏”，使吏胥“柄国”，是不相干的。

四
　　最后，还有一个问题需要探讨，这就是既然一般说士人道德素质高一些，而吏胥“知利不知义”，为什么不能以士人承担起吏胥的任务，或者说全改用士人充当吏胥呢？事实上唐宋以后不少人提此建议，为什么没有结果呢？
　　首先就在于没有可能彻底进行这一改革，原因至少有两个：
　　第一，吏胥由平民充役，地位卑下，是长期演变的结果，积重难返，士人一般不愿担任。
　　本来，在东汉，朝廷中的郎官和令史（京师吏胥）都可行杖罚，地位相距并不甚远。但魏晋以后随着门阀制度的形成和发展，郎官例由士族充任、把持，地位提高，渐不行杖罚，以至有人向君主建议应允许其“输（钱）赎”；后来隋律果然规定凡官员“其品第九以上犯者，听赎”。从此一直沿用至清末。而对令史，则杖罚一直不改。一是因为令史全用“寒人”（即平民、庶人，也叫“小人”）充任，“士庶天隔”，地位远比士族为低，没有人肯替令史说话；二是因为官员正好借此管束令史，如颜之推所说：令史“纵有小人之态，皆可鞭杖肃督”，以迫使他们听从指挥。然而这样一来，就进一步加大士人、官员与吏胥地位的差距（见上节）。正如宋苏洵所说：官员对吏胥有如待“犬彘”，“一怒不问罪否袒而笞之”，因而连“平民”都“不肯为吏”，“况士君子而肯俛首为之乎”。于是便形成一种互为因果的关系，即由于寒人、平民社会地位卑下，故所充任吏胥便可不废鞭杖；既鞭杖，士人便不肯为吏胥，王朝只得以“役”来强迫寒人、平民充任，从而使吏胥地位进一步低落，士人也就越不肯充任。特别是唐宋以后，社会经济、文化进步，稍富裕的平民都有条件读书为士人，并通过科举入仕为官员，对吏胥便更不屑一顾了。唐宋两代曾作过某些局部改革，试图以士人为吏胥，全以失败告终，道理便在这里。如前面已涉及过的《旧唐书》卷一八《刘祥道传》记载：唐高宗时曾想在具有流内官品的吏胥中“参用士流”，但因士人“皆以俦类为耻”，不肯从命，“前后相承，（士人不为吏胥）遂成故事”。再如宋太祖曾以“堂吏”（宰相直属的吏）“多为奸赃”，乃以士人官员补之；宋真宗又“推广”太祖之意，将一些刑部等官府吏胥“悉用士人”。“然改制之初，不能一扫而清之，新旧杂用，士大夫耻于为伍。又三年，为任人（指任吏之士人）无固志，旧吏长子孙为世业，一齐不胜众楚之咻，太祖皇帝美意数传之后，寂然无闻，是可恨也”。其所以“不能一扫而清之”而不得不“新旧杂用”，当因有关法、例长期以来都掌握在“旧吏”手中，只有他们熟悉，士人一时插不上手。而一“新旧杂用”，长期以来的社会风气又使士人觉得与吏胥共事十分羞耻，从而不安心 ，“无固志”，业务也深入不了，相反，旧吏安心钻研法、例，父子相传，对比之下，改革自然要“寂然无闻”了。

第二，由于科举制的存在与吸引力，士人如用为吏胥，则必得以吏胥政治地位和物质待遇的提高为条件，可是在当时的生产力水平低下和国家财政收入有限的制约下，首先是物质待遇提高绝对办不到。如果说隋唐以前，社会经济、文化发展较慢，官府事务少，吏胥数量不多，要提高吏胥待遇或许有可能的话，那么唐宋以后至明清，情况便大不同了。随着人口繁衍，州、县增加，经济、文化发展，统治事务比过去烦重得多，一方面各王朝许多时期都困于官员冗滥，财政税收入不敷出；另一方面，如前所述，吏胥数量则还要比官员多好几倍，试问：历代王朝怎么可能再去考虑提高吏胥的物质待遇？从哪里出这笔钱、粮呢？而如果物质待遇低微，甚至没有俸禄，又怎么可能谈得上提高政治地位呢！前述不少人建议以士人代吏胥，毫无结果，另一个原因就在于此。
　　其次是没有必要改用士人充当吏胥。因为吏胥固然一般说道德素质远比官员低下，但坚持舞文弄法，贪污受贿，毫无顾忌，毫不收敛的，终究是少数。就多数吏胥言，在王朝法、例加重惩罚和官员随意行鞭杖的控制下，还是不敢为非作歹或基本上不敢为非作歹的。宋洪迈说：京师“诸司老吏，类多识事体，习典故”。元李孟对元仁宗说：“吏亦有贤者，在乎变化激励之而已。”连明顾炎武也说：“此辈中未尝无正直之人，顾上所以陶镕成就之者何如尔。”清陈宏谋更说：吏胥“未必皆卑污苟贱之流，……本朝由吏员出身跻显秩者，亦复有之。至于身为吏役，为善种德，以致子孙贵盛者，更复不少”。清袁枚说得好：“吾不解今之为政者，一则曰严胥吏，再则曰严胥吏。夫胥吏，即百姓也，非鬼蜮禽兽也。使果皆鬼蜮禽兽，宜早诛之绝之，而又何必用之而严之？”又说其所以要“严”，“岂不曰胥吏舞文乎，病百姓乎，夫使之舞文病百姓者，官也，非胥吏也。试问已舞之文，判行者，谁耶？加印者，谁耶？彼舞而我亦随而舞之，不自责而责人何耶！”这是有道理的。唐宋以后，其所以如叶适、顾炎武等许多人抱怨“废官而用吏”、“柄国者吏胥而已”，不少文章甚至痛骂吏胥“行己若狗彘，噬人若虎狼”；似乎非用士人取代吏胥，统治危机便不足以解除，除了认识问题外，实际上只不过反映在历代王朝颁布的大量法、例面前，由士人充任的各级官员处理日常政务自主权少，而要受地位卑贱的吏胥“检、请”等的约束与限制，因而愤愤不平，借吏胥舞弊之机，过甚其词，以发洩对王朝大量颁布法、例的不满。这些话是不能理解得太实的。历代王朝其实也明白这些话的夸张性，自然也就没有感到采纳这些建议的迫切性，有时虽采纳，也在少数官府中推行，遇到困难与阻力，也就不了了之。
　　总之，以士人代替吏胥，既没有可能，也没有必要，所以尽管不断有人倡议，最后还是没有结果。这就从另一角度再次证明，在中国古代，吏胥发挥着特殊作用，官、吏制衡机制长期存续，是历史的必然，有其独特发展规律，是不以人们的意志为转移的。