明初，山东、河南等地因元末战乱而人口锐减，土地荒芜。为恢复生产、稳定秩序，洪武年间政府出台鼓励开垦政策，承诺开荒者可将所垦之地据为己有，并享受“永不起科”的税收豁免。然而，至正统年间，原本空旷的荒野逐渐变为流民聚居之地，土地争端频发。户部尚书张凤等人意识到，持续的“永不起科”政策已不适应变化了的社会现实，成为引发争讼的源头。于是提出改革方案，主张对新开垦土地适度征税，既减轻税负，又可平息纷争，同时微薄税收亦能充实国库。具体措施为每亩征收米三升三合，每石粮附带草税两束。然而，此项提议遭到户科都给事中成章等守旧势力的强烈反对，指责其违背祖制，不顾民生疾苦，但最终未被皇帝采纳。明初荒地开垦政策的演变揭示了政策制定需适应社会变迁的重要性，同时也映射出制度设计、执行与监督之间的复杂关系，为后世提供了宝贵的历史镜鉴。